Polícia Penal: exaurindo divergências

O reconhecimento normativo da Policia Penal (preliminarmente chamada de Polícia Penitenciária, Polícia Prisional), através da PEC-308 depende, agora, de aprovação na Câmara e no Senado Federal para, em seguida, ser promulgada.

Entidades classistas, representantes dos servidores públicos que trabalham nos estabelecimentos apenais de todo o país, começam a se mobilizar, visando mostrar, aos senhores parlamentares, mais que uma conveniência profissional, a necessidade social desse reconhecimento. Pretendem demonstrar que, antes de se constituir em pleito classista, referida PEC vem preencher uma lacuna social premente, contribuindo para redução das ameaças no ambiente de insegurança em que se vive. Têm convicção de que, fatalmente, esse trabalho de esclarecimentos deverá estender-se a algumas pessoas e órgãos que, ainda, não se mostram convencidos da oportunidade da aprovação.

Essa postura, vista por eles como equivocada, decorreria de falta de informações para uns e de inadequado embasamento técnico para outros, o que poderá ser suprido com argumentações e explicações que conduzam ao convencimento do impacto social extremamente positivo, decorrente da promulgação da PEC-308.

Difícil será debater com quem fundamenta seus pontos de vista em princípios doutrinários arcaicos, anacrônicos. Contudo, se houver uma postura receptiva para o diálogo, para o debate construtivo, provavelmente ocorrerá reexame de posicionamentos. Há muitas concordâncias no varejo e poucas, mas fortes, discordâncias no atacado. As divergências têm fulcro na ambigüidade conceptual e na heterogeneidade doutrinária, cuja origem, entretanto, está numa área bem mais ampla que a discussão sobre a Polícia Penal. A gênese está numa instância superior, onde continuam sendo discutidos, em relação à sociedade, conceitos e doutrina de proteção, de insegurança, de segurança pública, de defesa social, de sistema policial, de ameaças, de vulnerabilidades e outros mais. Mas, certamente, a discussão sobre a Polícia Penal, ensejará, residualmente, a oportunidade de se conhecer e entender melhor a instituição-polícia, o sistema policial, o ciclo completo de polícia e osistema de defesa social.

Quem é contrário argumenta, fundamentalmente, que o sistema penitenciário não se confunde com o sistema policial; que as atribuições previstas pela PEC, para a Polícia Penal, são atribuições de polícias já existentes, inviabilizando-a; que o Congresso estaria propondo, como solução para a segurança pública, a criação de uma nova polícia, além de outras colocações impertinentes, descabidas; que essa atividade, enfim, não é atividade policial.

Entendo que o Sistema Penitenciário (ou sistema penal, ou sistema de execução penal), como está disposto, integrado pelo Ministério Público, Judiciário e Administração Pública, óbvia e realmente não integra o sistema policial. Entretanto, a Administração Pública Penal (que detém o poder de polícia administrativa penal) o integra, sim.

Quanto ao fato de a Polícia Penal exercer atividades atribuídas a outras polícias, é importante ressaltar que há tendência de surgimento de especificidades para atender determinadas peculiaridades. Recentemente, o médico era um generalista. Hoje temos, por exemplo, especialistas em mão, em joelho, em cabeça, etc. Constata-se haver algumas situações, bem mais complexas que a cristalina atividade de Polícia Penal, envolvendo outros exercícios policiais, fluindo sem que seja dada atenção a alguns questionamentos. De passagem, lembra-se que, há bem pouco tempo, foram criadas a Polícia do Senado e a Polícia da Câmara dos Deputados.

Originariamente, havia a expectativa de que haveria troca de um contingente privado por um contingente público, para a proteção patrimonial e de pessoas no âmbito das respectivas instalações, apenas. Contudo, o rol de atividades é extremamente amplo, pelo que são questionadas por fazerem investigações, inquéritos, perícias, escoltas de dignitários, guardas residenciais e outras. E mais, Guardas Municipais, que detêm o Poder de Polícia Administrativa Municipal, criadas para proteger os próprios municipais, ultrapassam seus limites legais de competência, quando são empregadas como força pública municipal (a um passo de se transformarem em guardas pretorianas) e tem havido tácita aceitação. Essa atividade continua sendo realizada, ainda, em algumas cidades, pela Força Estadual, cognominada Polícia Militar.

Recentemente foi criada a Força Nacional (que, subutilizada, lamenta-se, não teve reconhecida sua extraordinária importância) para suplementar o trabalho da força estadual ou para cumprir atividades-força, realizadas até então pela Polícia Federal, que vem extrapolando sua missão constitucional de investigar autoria e materialidade de delitos, na qualidade de Polícia Judiciária da União, não sendo, portanto, Força Federal de Polícia.

Divulgar que a Câmara Federal pretende transformar o reconhecimento da Polícia Penal em panacéia para a segurança pública é um equívoco, uma inverdade. Sem dúvida, trata-se de umagrande contribuição, uma inteligente decisão técnica, visando adoção de alguns procedimentos e comportamentos futuros, com interveniência positiva na redução da insegurança, em razão de fortalecimento do Sistema de Defesa Social (não, apenas, para a segurança pública). E, ao se falar desse novel sistema, creio ser oportuno lembrar aqui que, no enfrentamento à violência urbana, a contenção criminal é importante, mas, a inserção social é fundamental. Falhando essa, restaria o recurso da reinserção, através da reintegração e da ressocialização, esforços de que participa a Polícia Penal. Quando, às vezes, grandes ameaças à sociedade têm origem dentro das prisões, isso se dá, quase na totalidade, por desídia governamental nas áreas administrativa, logística e operacional, o que pode gerar desânimo e descompromisso com os resultados da administração penal (prisional, penitenciária) em alguns Estados.

Após essas considerações, manifesto meu entendimento de que a PEC-308 será promulgada por, no mínimo, quatro motivos.

O primeiro é que a atividade desenvolvida pela Administração, na execução penal, é uma atividade típica de polícia, basicamente através do exercício do poder de polícia administrativa penal e eventualmente através do exercício da força de polícia penal. Um entendimento inovador é de que o Estado existe, basilarmente, para prover a proteção e promover o desenvolvimento. Para isso, detém autoridade, bipartida em poder e força. Muitas pessoas enxergam Polícia como sendo uma instituição que “corre atrás de ladrão e prende bandido”. Isso é muito pouco!

Polícia é instituição, atividade, sistema estatal de proteção social distribuída em estruturas de poder e força, garantidora da ordem social. Dessa forma, grosso modo, o sistema policial é integrado por órgãos distribuídos nas esferas municipal, estadual e federal (não necessariamente existentes em todas), desempenhando atividades que representam o sempre discutido ciclo completo de polícia: começa pela Polícia Administrativa, a polícia de normas, de resoluções, de fiscalizações, de sanções administrativas (polícias do meio-ambiente, sanitária, fazendária, dos transportes, da seguridade social, do senado, da câmara, rodoviária, portuária, ferroviária, das construções e edificações, da habitação, do meio circulante e inúmeras outras); passa pela Polícia Judiciária, que investiga autoria e materialidade de delitos (Polícia Civil e Polícia Federal), e pela Polícia de Desastres, que realiza a prevenção e a sustinência de desastres (Corpos de Bombeiros e Comissões de Defesa Civil); finda na Polícia Penal, encarregada da custódia e participante da ressocialização de apenados, além de auxiliar na fiscalização de decisões judiciais. As Forças Policiais, integrando e enfeixando esse ciclo, fazem a polícia ostensiva, acautelam o poder de polícia de todos esses órgãos policiais e, ainda, garantem ofuncionamento dos poderes estaduais constituidos (Polícia Militar e Força Nacional).

O segundo é que vem passando despercebido o fato de, na realidade, não estar sendo criada uma nova polícia. Está sendo buscado o reconhecimento da existência de uma secular atividade policial. Afinal, os precursores da Polícia Penal aqui aportaram custodiando os degredados trazidos por Cabral (o Pedro), há mais de quinhentos anos. Através da PEC federal, busca-se o reconhecimento normativo de um órgão policial – em alguns locais, institucionalmente virtual – mas, que, realmente, desempenha ações que integram a execução penal, presente em todos os Estados brasileiros e no Distrito Federal. Esse reconhecimento ensejará ocupação de espaço (em alguns Estados, as PM e PC não querem realizar esse tipo de serviço, em outros, já estão transferindo a missão para Guardas Penais, sólidas e/ou embrionárias) e, também, uma identidade profissional (que trará, minimamente, dignidade profissional e respeito).

O terceiro é que, com a estruturação da Polícia Penal, haverá reflexos altamente positivos na sociedade, provocados por efetividade na administração penal e instalação de uma gestão profissional. O sistema de administração penal não está falido. Ainda! Isso em razão, tão somente, do esforço pessoal de quem está, no dia a dia, em contato direto com o apenado. Felizmente, alguns governantes começam a acordar e enxergar a importância de esse sistema estar organizado, investindo na Polícia Penal. Começam a perceber que gastos com a Administração Penal não devem ser lançados em custos e, sim, em investimentos. Assim, no final do ciclo da Defesa Social, iremos encontrar profissionais altamente qualificados para a custódia, através de seu braço armado (guardas interna, externa e de muralhas, escoltas e recapturas), para participar da ressocialização, através de seu braço desarmado (psicólogos, pedagogos, advogados, assistentes sociais, médicos, dentistas, enfermeiros e tantos mais especialistas quantos forem necessários) e para auxiliar na fiscalização das decisões judiciais relativas à execução penal (penas alternativas, condicional, albergados, saídas temporárias, etc.).

Alguns Estados já estão partindo para profissionalização dessa atividade, profissionalismo de seus integrantes e modernização administrativa, logística e operacional.

O quarto motivo é que, inexoravelmente, hoje ou amanhã, ocorrerá esse reconhecimento normativo. A União não pode correr o risco de uma atividade policial, realizada por um contingente (que, muito brevemente, ultrapassará 50.000- cinqüenta mil homens e mulheres) treinado, armado e equipado, não ter parâmetros normativos legais, sob pena de surgirem novas forças estaduais, a serviço de governadores, como acontecia, até bem recentemente.

A terceirização, tentada em alguns Estados, provavelmente por erro de origem, não deu certo. Claro! Onde já se viu terceirizar atividade-fim? Alguém já voou em empresa aérea cujo piloto é terceirizado, ou assistiu missa com o padre terceirizado? Outro fato é que a espiral da violência está sendo alimentada, também, de dentro de alguns estabelecimentos penais, em razão de débeis condições para realização das custódia e ressocialização, o que exige correções profissionais.

Finalmente, verifica-se que alguns Estados, ante a morosidade federal, já começam a legislar sobre o assunto. Se por um lado é altamente positiva essa fuga da inércia, por outro pode provocar prejuízos a determinados comportamentos, operacionais e administrativos, que, desejavelmente, deveriam ser padronizados em nosso país, respeitadas as realidades culturais.

Convém lembrar que é reservado à União legislar sobre direito processual penal e direito penal (art. 22, I, CF). Porém, compete CONCORRENTEMENTE à União, Estados e Distrito Federal, legislar sobre direito penitenciário. “Sobrevindo lei federal sobre normas gerais, suspende a eficácia da lei estadual no que lhe for contrário. (art. 24, CF)”. Idealmente, pela amplitude e complexidade da matéria, bem como seu reflexo na sociedade brasileira, a iniciativa de reconhecimento normativo da Polícia Penal deveria ser da União, alterando o Art. 144, da C.F., ao que se seguiria seu conveniente delineamento, através de uma Lei Nacional.

O fato é que, para atender a demandas conjunturais inadiáveis, Estados, ratifica-se, já começam a legislar, alguns timidamente, sobre a matéria, curvando-se à inexorabilidade.

Portanto, o sistema de administração penal pode e deve contribuir para a contenção criminal e para a reinserção social, não devendo constituir-se, ainda que minimamente, em vetor de insegurança social, conforme é possível depreender-se de fatos ultimamente divulgados na mídia. E o Estado brasileiro é o principal responsável pela instalação das condições e do ambiente favoráveis, que irão permitir redução de vulnerabilidades no contexto social.

Para evitar que a União seja vergonhosamente atropelada por legislações estaduais, que buscam correção e adaptação, pressuponho que os senhores parlamentares entenderão o grande alcance da PEC-308 e irão aprová-la. Já!

Amauri Meireles - Coronel da Polícia Militar de Minas Gerais