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quinta-feira, 26 de julho de 2012

Por uma Corregedoria Nacional de Polícias

Qual é a taxa de esclarecimento e de denúncias à Justiça de incidentes envolvendo assassinatos no Brasil? Ninguém sabe! Contudo, algumas pesquisas pontuais em determinadas localidades mostraram que a mesma varia de menos de 1% a 20% em relação ao total de ocorrências (2), índices barbaramente discrepantes aos encontrados nos países desenvolvidos , geralmente acima de 90% . Se não fossem esses achados, o próprio desconhecimento de um indicador tão trivial já revelaria a inoperância do sistema de justiça criminal; e a consequente impunidade que alimenta os mais de 50 mil homicídios ocorridos a cada ano.

Além da baixa taxa de elucidação de crimes e da alta taxa de arquivamentos de denúncias feitas pelo Ministério Público, ante a fragilidade de inquéritos policiais mal instruídos e sem consistência técnica, outro problema da mais alta gravidade, que põe em risco o próprio o Estado de Direito, diz respeito à truculência e à letalidade policial no Brasil, sem paralelo em qualquer outra nação democrática. Somente no Rio de Janeiro, na última década, mais de 10.000 pessoas foram mortas pela polícia. A tabela abaixo mostra alguns indicadores adicionais para apontar a dimensão relativa do problema. Comparando aos EUA, nos estados do Rio de Janeiro e de São Paulo as polícias matam, respectivamente, 57 e oito vezes mais do que as polícias norte-americanas. De fato, é incrível que as polícias americanas prendem 1.641 vezes mais pessoas do que as policiais cariocas, para cada cidadão morto pela respectiva polícia. A flagrante desproporcionalidade no uso da força pode ser vista ainda pelo índice de mortes perpetradas e sofridas por policiais em serviço. Nos exemplos foram listados apenas os casos do Rio e São Paulo, pela indisponibilidade de dados consistentes para a maioria das unidades federativas. Mas pelo que se sabe, trata-se de um problema generalizado no Brasil.

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Se a truculência e a letalidade policial alcançam índices bárbaros, a falta de investigação e a elaboração de inquéritos policiais e de processos judiciais frágeis, envolvendo esses incidentes são ainda mais alarmantes . Para citar um exemplo. No Estado do Rio de Janeiro em 2005, 1.098 civis foram mortos pela polícia em serviço (3). Conforme apuraram Misse e colaboradores (4), com respeito a essas mortes, foram registras 510 ocorrências, que resultaram na instauração de 355 inquéritos policiais, dos quais apenas 19 haviam sido tombados no Tribunal de Justiça, em dezembro de 2007 (ou seja, até três anos após o incidente). O Ministério Público pediu o arquivamento de 16 desses processos. Um único caso foi a julgamento!

Incentivos: O Cerne do Problema

Por que as polícias no Brasil não investigam, não elucidam os crimes e não colhem provas técnicas suficientes de modo a permitir a identificação e a condenação de criminosos (num nível minimamente desejável)? Por que a truculência e a letalidade policial são tão disseminadas no país? Por que os crimes perpetrados por policiais raramente são investigados satisfatoriamente? Várias razões já foram apontadas por especialistas em inúmeros trabalhos. Certamente, fazem parte dessa lista: a falta de treinamento adequado; escassez de investimentos em tecnologia; falta de investigadores e peritos, sucateamento de delegacias; burocracia; problemas de articulação entre as instituições do sistema de justiça criminal; e o próprio nível de violência no país, que faz com que os esforços sejam dissipados em inúmeros incidentes e impele, por outro lado, ao uso da violência pela polícia no mais alto nível do gradiente da força.

Ainda que cada um dos motivos acima elencados possa explicar parcialmente os problemas aqui discutidos, acreditamos (assim como vários outros estudiosos do tema) que no cerne da questão está a falta de um sistema que ofereça incentivos corretos aos agentes públicos. Não estamos falando aqui das razões idiossincráticas que, eventualmente, levam os muitos e valorosos profissionais da segurança pública a desenvolverem um trabalho efetivo, com respeito às leis e aos direitos de cidadania. Estamos nos referindo a um sistema institucionalizado de incentivos que altere o preço do comportamento e do trabalho de polícia, de modo a premiar os esforços e boas iniciativas e punir a leniência e o desvio de conduta.

Os incentivos que perpassam o sistema de justiça criminal hoje no Brasil atuam exatamente na direção contrária, o que explica os problemas apontados acima. Se numa determinada organização existem grupos de policiais envolvidos com atividades estranhas ao trabalho de polícia , ou pior com atividades criminosas, menores serão os esforços dos mesmos para elucidar crimes; e maiores os incentivos para o uso da truculência, que serve como um mecanismo sinalizador para fazer aumentar a renda no mercado ilegal, na conhecida atividade de propina. Para os demais profissionais não envolvidos na dita “banda podre”, porque se esforçar, e correr riscos (até de vida) para elucidar crimes que talvez envolvam algum colega de farda? Se nada se fizer, nada se perde. Porém, se tudo se fizer, riscos e nenhuma premiação é o que se leva.

O Controle Externo das Polícias e as Limitações das Soluções no Brasil

O baixo esforço para elucidar crimes e a truculência e o desvio de conduta do policial não acontecem apenas no Brasil, mas são preocupações recorrentes em todas as nações democráticas. A necessidade de haver um efetivo controle externo das polícias para mitigar tais mazelas já foi identificada desde os anos 40, nos EUA, sendo que apenas a partir da década de 70 várias outras nações instituíram organizações conhecidas como civilian oversight of the Police (5). Essas, por sua vez, possuem uma variedade de arranjos quanto à sua constituição, atribuições e procedimentos.

Há organizações que são dirigidas por colegiados, que são eleitos ou indicados pelo executivo, como o Civilian Complaint Review Boards (CCRB), nos EUA e o Human Rights Commissions, na Índia. Outras são chefiadas por única pessoa, como é o caso da Complaints Authority na Grã-Bretanha, da Independent Complaints Directorate, na África do Sul e das Ouvidorias no Brasil. As atribuições de cada uma delas podem ser investigar queixas da população quanto a casos específicos, avaliar políticas e procedimentos, para rever padrões de conduta irregulares, ou ambos. Por fim os procedimentos investigativos podem ser repassados para a própria polícia, sendo que o órgão de controle acompanha e revista os procedimentos adotados, ou podem ser desempenhados com total autonomia pela própria equipe de investigadores, como é o caso do CCRB, de Nova York, que contava com uma equipe de mais de 170 funcionários.

O controle externo da polícia no Brasil, de acordo com a Constituição Federal, é prerrogativa do Ministério Público (6). Porém, a despeito de haver um marco legal claramente definido, o desempenho do MP nessa atividade está longe do minimamente aceitável (7).

Alternativamente, em meados dos anos 90, iniciou-se a experiências das ouvidorias, para levar a cabo o controle externo da polícia. Atualmente, existem ouvidorias instaladas em 17 estados. A despeito de vitórias pontuais, a falta de independência tem sido o grande limitador para permitir o funcionamento adequado dessa organização. Rodrigo Martins, numa reportagem (8), exemplifica muito bem alguns graves problemas por que passaram várias ouvidorias – como destituição do Ouvidor (no caso do Maranhão) e o desaparelhamento (como aconteceu no Rio Grande do Norte e no Pará) – que foram alvo de retaliações por denunciar crimes e desvios de conduta cometidos por policiais.

Por que nem as Ouvidorias nem o MP lograram um controle eficaz da atividade policial no Brasil? A resposta é que em ambos os casos não se garantiu, conjuntamente, duas características cruciais para um bom funcionamento de mecanismos para garantir o controle externo: independência e responsabilização.

Independência: A necessidade de haver investigações independentes e imparciais é a razão primeira para a criação das organizações de controle externo. O órgão responsável pela investigação deveria ser isento de pressões de qualquer natureza para alterar o ritmo e direção das investigações e deveria possuir os meios necessários para desenvolver essa tarefa. A priori, duas fontes de pressão poderiam existir: de setores da própria corporação à qual pertence o investigado; e de setores de outras organizações governamentais e dos próprios governos locais, seja por que tem interesse direto na questão, seja porque não se queira revelar para a sociedade a real situação de descontrole e de mal funcionamento das organizações policiais locais.

Responsabilização: Ainda que a organização de controle externo possa ter total independência, nada garante que o melhor esforço seja dedicado para fazer com que as investigações sejam feitas com acuidade e eficiência no grau necessário. O que vai garantir esses atributos é a responsabilização e cobrança sobre a qualidade do trabalho do controlador externo.

A ausência desses dois elementos explica o baixo desempenho das organizações de controle externo das polícias no Brasil. No caso das Ouvidorias, os exemplos recorrentes apontados anteriormente deixam claro não ter havido independência. No caso do MP, por outro lado, o problema foi de ausência de responsabilização. Pelo que se sabe, não houve a regulamentação do Artigo 129, que remete explicitamente às Leis Orgânicas dos MP dos Estados. A maioria, senão todas as referidas Leis, não explicitam de que forma os controles seriam realizados (9). Deste modo, o MP ficou numa situação bastante cômoda, de ter a função de exercer o controle externo da polícia, mas de não precisar ser cobrado por essa atribuição, ante a ausência de regulamentação. Com isso, o controle externo das polícias pelo MP fica a cargo do voluntarismo de cada promotor. Quando o promotor está comprometido com a investigação e com o acompanhamento de processos envolvendo desvios de conduta e letalidade policial, eventualmente, o processo anda.

Por Uma Corregedoria Nacional de Polícias no Âmbito do Conselho Nacional do Ministério Público (CNMP)

A experiência do controle externo do poder judiciário no Brasil pode ser bastante útil para que se pense um modelo de controle externo da atividade policial. A criação do CNJ e do CNMP , por meio da Emenda Constitucional 45, buscou estabelecer um sistema de freios e contrapesos, diante da independência do Poder Judiciário. O clamor pelo controle externo surgiu exatamente diante da total incapacidade do Poder Judiciário exercer o autocontrole.

Um modelo de regulamentação deveria prever a criação de uma Corregedoria Nacional das Polícias (CNP), no âmbito do CNMP; e a afirmação do modo como o controle deveria ser realizado, com a possibilidade do próprio MP fazer investigações nos casos envolvendo policiais, em determinadas situações e parâmetros especificados pela Lei . O importante aqui é que o MP seja co-responsabilizado, junto com a polícia judiciária, em relação os procedimentos necessários de investigação, ao ritmo e à qualidade dos ritos e processos. A questão sobre o controle externo e democrático das polícias é de tal ordem de importância, que se deveria constituir uma corregedoria especializada para essa tarefa, dentro do CNMP , que atuaria com uma espécie de fiscal dos fiscais .

Alguns princípios nos parecem fundamentais para a criação deste órgão:
i) A CNP deveria acompanhar o controle externo das polícias, por parte dos MP, acompanhando todas as investigações e assumindo o controle, em caso de necessidade , especificada em Lei ;
ii) O estatuto da CNP deveria prever duas linhas de atribuições (o mesmo acontecendo no plano estadual). A primeira seria de acompanhar o trabalho dos MPs nos casos envolvendo queixas da população quanto a desvio de conduta e de excesso de uso da força por policiais. A segunda tarefa seria voltada a análises de políticas e procedimentos, para rever padrões de conduta irregulares nas corporações. Essas análises poderiam ser feitas pela própria CNP , ou encomendadas a especialistas, com base em indicadores objetivos de desempenho, comparáveis em escala nacional, para determinar a adoção de medidas de controle (10).

iii) A CNP deveria ser composta por membros da sociedade civil . O princípio (i) tem o objetivo de assegurar a fiscalização de quem fiscaliza – isto é o MP estadual. Este se encontra, com frequência, sujeito à pressões políticas que podem influenciar investigações, ou mesmo a decisão de investigar. A CNP precisaria de competência originária e não subsidiária. Se exercido apenas localmente, o controle externo da polícia fica seriamente comprometido e sujeito à pressão de grupos políticos, partidários ou corporativos.

O princípio (ii) permite que as atribuições do controlador externo avancem para além do elemento reativo, deslocando o eixo do indivíduo para, a dimensão corporativa e de planejamento estratégico . Naturalmente, esse controle precisa estar calcado em uma base de informações confiáveis, em escala nacional, que permita a comparação de desempenho entre as unidades federativas.

O princípio (iii) prevê a participação de membros da sociedade civil, de forma a constituir um mecanismo de controle social sobre a atividade do controle externo.

Para resumir, esta nota defende que a atuação do Ministério Público, no exercício de sua missão constitucional de controle da atividade policial, precisa ser proativo, e dotado de uma estrutura de planejamento, informação, articulação nacional, e de um sistema de blindagem contra as pressões oriundas dos conflitos políticos locais, que vem prejudicando sobremaneira o desempenho das polícias e da política de segurança pública. A constituição desse órgão não é concorrente ao trabalho das Ouvidorias, mas poderá mesmo empoderá-las. Por outro lado, a necessária diminuição da independência das policiais, no que se refere às atividades de investigações, pode funcionar para fortalecer essas instituições. Ao mudar o sistema de incentivos e aumentar a transparência, esse modelo permite que as energias e os esforços dos bons policiais sejam reconhecidos.

Por fim, cabe ressaltar que o controle externo das polícias é incompatível com o monopólio policial da apuração das infrações penais. Este monopólio é o que propõe a Emenda Constitucional 37 (11), em tramitação na Câmara dos Deputados. Existe ainda uma emenda substitutiva a PEC 37, que altera a proposta original, introduzindo alterações ao Artigo 129 (12). Tais modificações atribuem competência apenas subsidiaria na apuração dos crimes policiais. Esta questão da competência originária versus subsidiária foi discutida exaustivamente no âmbito dos limites constitucionais do CNJ e evidenciou claramente que a possibilidade de manipulação das investigações e de prazos, no âmbito das Corregedorias Gerais de Justiça, compromete por inteiro o controle externo em caráter subsidiário.

A questão central, na discussão do controle externo das polícias gira em torno de dois atributos necessários: a independência e a responsabilização. O modelo institucional vigente, desde a CF de 1988 prioriza a independência, mas parece ignorar a responsabilização. Propomos aqui um modelo que garanta a independência com responsabilização, de modo a engendrar mecanismos efetivos de incentivos na condução das políticas de segurança pública. A PEC 37 (já batizada de emenda da impunidade), por outro lado, propõe mais do mesmo: resultaria na institucionalização do modelo vigente (de fato) de independência policial absoluta, incompatível com a responsabilização do MP, e em última análise, com os direitos fundamentais dos cidadãos pela paz social.

1 - Pesquisador do Instituto de Pesquisa Econômica aplicada (IPEA)

2 - Há uma enorme dificuldade para estimar essa taxa no Brasil, devido à inexistência de um número identificador que permita o acompanhamento do processo no fluxo de justiça criminal, desde o registro da ocorrência até o julgamento. Não obstante, alguns poucos estudiosos e operadores do sistema de justiça fizeram grandes esforços para analisar o problema, q ue pode ser encontrado no mapeamento feito por Ludmila Ribeiro e Klarissa Silva , em “Fluxo do Sistema de Justiça Criminal Brasileiro: Um alanço da literatura ”. Cadernos de Saúde Pública. 2010. N 1.

3 - Segundo o relatório da Human Rights Watch, 2009, p. 35. "Força Letal Violência Policial e Segurança Pública no Rio de Janeiro e em São Paulo"

4 -  Misse, M. et al (2011). “Autos De Resistência” : Uma Análise Dos Homicídios Cometidos Por Policiais Na Cidade Do Rio De Janeiro (2001-2011). Relatório de Pesquisa. Núcleo de Estudos da Cidadania, Conflito e Violência Urbana Universidade Federal do Rio de Janeiro.

5 - Ver o excelente livro Quem Vigia os Vigias, de Julita Lemgruber, Leonarda Musumeci e Ignácio Cano. 2003. Ed. Record.

6 - Art. 129. São funções institucionais d o Ministério Público: (...) VII - exercer o controle externo da atividade policial, na forma da lei complementar mencionada no artigo anterior.

7 - Isto pode ser inferido não apenas com base nos problemas discutidos no início desse artigo, mas segundo a opinião dos próprios promotores do MP. Segundo Fiona Macaulay, numa pesquisa de opinião realizada em 1997, mais da metade dos promotores entrevistados definiu como ruim ou péssimo a atuação do MP no controle externo da polícia. [Macaulay, F. (2002). Problems of Police Oversight in Brazil. Centre for Brazilian Studies/ University of Oxford, 2002.]

8 - http://www.cartacapital.com.br/sociedade/controle- externo -so - de - fachada- 2/

9 - A Lei Orgânica de São Paulo, por exemplo, diz o seguinte: Art. 103. São funções institucionais do Ministério Público, nos termos da legislação aplicável: (...) XIII – exercer o controle externo da atividade policial por meio de medidas administrativas e judiciais, podendo, dentre outras:
a) ter livre ingresso em estabelecimentos policiais ou prisionais; b) ter acesso a quaisquer documentos relativos à atividade de polícia judiciária; c) representar à autoridade competente pela adoção de providências para sanar a omissão ou para prevenir ou corrigir ilegalidade ou abuso de poder; d) requisitar à autoridade competente a abertura de inquérito sobre a omissão ou fato ilícito ocorridos no exercício da atividade policial; e) receber, imediatamente, comunicação da prisão de qualquer pessoa por parte da autoridade policial estadual, com indicação do lugar onde se encontra o preso e cópia dos documentos comprobatórios da legalidade da prisão. (...).

10 - Por exemplo, se determinada unidade federativa apresentar índices de autos de resistência excessivamente elevados em relação à média nacional, a CNP deveria realizar algum tipo de intervenção para diagnosticar o problema. Por outro lado, a CNP poderia disseminar boas práticas que surtiram efeitos em outras localidades.

11 - O texto original diz: Art. 1: O art. 144 da Constituição Federal passa a vigorar a crescido do seguinte § 10:
“Art. 144...........
§ 10. A apuração das infrações penais de que tratam os artigos §§1 e 4 deste artigo, incumbem privativamente às polícias federal e civis dos Estados e do Distrito Federal, respectivamente............................ ”

12 - Art. 2º O art. 129 da Constituição Federal passa a vigorar acrescido dos seguintes §§ 6º e 7º: “Art. 129. ....................................................................................
§ 6º É facultado ao Ministério Público complementar provas obtidas por órgãos não policiais, com atribuições investigatórias definidas em lei e derivadas desta Constituição, bem como na hipótese de infrações penais conexas apuradas em inquérito civil, em qualquer dos casos, desde que esteja provada a autoria.

§ 7º No exercício das funções institucionais dispostas nos incisos II e VI, o Ministério Público deverá atuar, em caráter subsidiário, na apuração das infrações penais conduzida pelo delegado de polícia, no âmbito do inquérito policial, ou pelo oficial das Forças Armadas, da polícia militar ou do corpo de bombeiros militar, no âmbito do inquérito policial militar, acerca de crime cometido no exercício da função ou a pretexto de exercê-la, ou contra a Administração Pública, por agente político ou agente público, bem como aquele envolvendo organização criminosa, assim definida em lei. ”

Por Alexandre Castro (1) e  Daniel Cerqueira (1)

Fonte: Fórum Brasileiro de Segurança Pública

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