NOTA TÉCNICA
Tendo em vista à posição assumida pela Federação Nacional de
Entidades de Oficiais Militares Estaduais – FENEME, no sentido da “incompatibilidade
jurídica da implantação da denominada carreira única no atual modelo
constitucional”, a ASSOCIAÇÃO NACIONAL DE ENTIDADES REPRESENTATIVAS
DE PRAÇAS POLICIAIS E BOMBEIROS MILITARES ESTADUAIS – ANASPRA,
associação de âmbito nacional, que congrega 25 (vinte e cinco) entidades, vem,
perante seus representados e a sociedade brasileira, esclarecer questões
controversas sobre a constitucionalidade de sua proposta.
1. A Constituição de 1988, no §6º de seu artigo 144, estabelece que as
polícias militares e os corpos de bombeiros militares, forças auxiliares e reserva
do Exército, subordinam-se aos Governadores dos Estados e do Distrito Federal.
Diz, também, no §7º, que “a lei disciplinará a organização e o funcionamento
dos órgãos responsáveis pela segurança pública, de maneira a garantir a
eficiência de suas atividades”.
2. Desde então, os Estados e o Distrito Federal passaram a legislar sobre
a matéria, embora a origem das polícias militares e dos corpos de bombeiros
remeta, historicamente, aos corpos de polícia das províncias, instituídos ainda
no século XIX, sobretudo a partir do Ato Adicional que reformou a Constituição
Imperial (Lei nº 16, de 12 de agosto de 1934).
3. Ocorre que, no plano federal, a legislação ainda vigente é o Decreto Lei
nº 667, de 2 de julho de 1969, que “reorganiza as polícias militares e os
corpos de bombeiros militares dos Estados, dos Territórios e do Distrito Federal
e dá outras providências”. Isso significa dizer que, apesar do advento da
Constituição de 1988, a organização das polícias militares e dos corpos de
bombeiros estaduais permanece sendo regida por decreto do Gen. Costa e Silva,
cuja recepção constitucional é duvidosa.
4. Tal legislação, ao dispor acerca do “pessoal das polícias militares”,
estabelece estrutura hierárquica (art. 8) baseada na do Exército, distinguindo os
quadros de “Oficiais de Polícia”, “Praças Especiais de Polícia” e “Praças de
Polícia”. As formas de ingresso na corporação são, basicamente, duas: de um
lado, a carreira dos praças, cujas graduações são de soldado a subtenente; de
outro, a carreira dos oficiais, cujos postos são de tenente a coronel.
5. Entretanto, considerando a tendência já verificada em alguns estados
da federação – que atualmente exigem o mesmo nível de formação (curso
superior) para o ingresso tanto no quadro de praças quanto no quadro de
oficiais–, já não há mais sentido em se manter a corporação cindida, como se
houvesse duas polícias militares, uma dos oficiais, outra dos praças. Ou melhor,
atualmente carece de legitimidade constitucional a conservação da tradicional
distinção entre praças e oficiais no âmbito das polícias e dos corpos de
bombeiros militares.
6. Nesse contexto, a proposta de implantação da carreira única
representa a democratização das polícias militares, que, desde o final do regime
autoritário, buscam reconstruir sua identidade e investem na reaproximação
com a sociedade. Isso porque, atualmente, o sistema não apenas privilegia os
oficiais, que não precisam percorrer os primeiros níveis da carreira para
assumirem os postos superiores, como também menospreza os praças,
impedindo-os de acessar os postos mais elevados da carreira. Portanto, a
reestruturação da carreira dos policiais e bombeiros militares, ao estabeceler
uma única forma de ingresso, promoverá a tão esperada igualdade entre os
militares estaduais, reforçando, assim, a integração e a unidade das
corporações.
7. Ao contrário da posição assumida pela Federação Nacional de
Entidades de Oficiais Militares Estaduais – FENEME, para a qual a implantação
carreira única seria inconstitucional –, é importante deixar claro que a
Constituição de 1988 não faz qualquer referência à estrutura da carreira nas
polícias militares e nos corpos de bombeiros. O que a Constituição estabelece,
na verdade, é a apenas que “a lei disciplinará a organização e o funcionamento
dos órgãos responsáveis pela segurança pública”.
8. Como se sabe, compete – privativamente – à União legislar sobre
normas gerais de organização das polícias militares e corpos de bombeiros
militares, podendo os Estados serem autorizados, mediante lei complementar, a
legislar sobre questões específicas (art. 22, XXI, §, CR). Trata-se de uma questão
federativa. Na engenharia institucional, a Constituição confere ampla liberdade
de conformação ao legislador, tanto da União quanto dos Estados, de maneira
que a implantação da denominada carreira única não encontra qualquer óbice
de natureza constitucional, dependendo apenas da atuação do Congresso
Nacional para aprovação de projeto de lei que altere/revogue a legislação
vigente, no caso o Decreto-lei nº 667/69. Aliás, a título ilustrativo, esta é a
proposta do PL nº 6.440/2009, de autoria do deputado Cap. Assumção (PSB/ES).
9. Em atenção às “oito razões” elencadas pela FENEME, impõem-se os
devidos contrapontos:
9.1 Não há de se falar em violação ao artigo 37, inciso II, da
Constituição da República e tampouco em afronta à Súmula nº 685 do
Supremo Tribunal Federal – ou, ainda, à recente Súmula Vinculante nº 43 –,
uma vez que o ingresso na corporação, seja no quadro de praças ou no quadro
de oficiais, já ocorre por meio de concurso público. E isso não se altera na
proposta da unificação das carreiras. A distinção não reside, portanto, na
“exigência de aprovação em concurso público”, mas sim na modificação da
“forma” de ingresso, que terá somente uma “porta de entrada” em razão da
unificação da carreira. Ademais, a existência de uma Súmula não obstaculiza o
trabalho legislativo e não tem o condão – fosse o caso – de impedir que o Poder
Legislativo possa vir a tratar da matéria de modo diferente.
9.2 A proposta de unificação da carreira não constituiu nenhuma afronta
ao Decreto-lei nº 667/69. Isso porque, como explicitado anteriormente, sua
implantação ocorreria mediante o devido processo legislativo. Trata-se, em
suma, da revisão do decreto-lei, que não é eterno e tampouco soberano,
sobretudo no paradigma da democracia constitucional. Agregue-se, ainda, que a
proposta de unificação da carreira não poderia ser considerada ilegal nem
mesmo se implementada diretamente pelos Estados, por meios de suas
respectivas legislações, uma vez que o decreto-lei não refere a existência de
duas carreiras militares.
9.3 O argumento de que a proposta da carreira única viola o princípio da
economicidade carece de qualquer substrato fático. Tal princípio diz respeito ao
uso da menor quantidade de recursos públicos para atingir o maior gama de
benefícios ou beneficiários. Segundo o artigo 70 da Constituição da República, a
economicidade é um dos critérios para a fiscalização contábil, financeira,
orçamentária, operacional e patrimonial da Administração Pública. Para sua
aferição, mostra-se imprescindível a análise e comparação, em concreto, de
números, dados, indicadores, balanços, etc. Ou seja: argumentar abstratamente
a violação à economicidade sem que haja qualquer prognose legislativa,
envolvendo estudo de impacto orçamentário e projeção dos possíveis
benefícios, para fins de avaliação de produtividade, é tendencioso e inadequado
juridicamente.
9.4 Tampouco procede a invocação da “vedação constitucional do
retrocesso” e sua associação à “carreira jurídica dos oficiais” ou à “gestão
superior dos órgãos de segurança pública”. Isso porque, como se sabe, o
princípio da proibição de retrocesso tem origem no direito alemão, mais
especificamente na jurisprudência construída por seu Tribunal Constitucional
Federal (Bundesverfassungsgericht) na década de 70, servindo para obstaculizar
a supressão de conquistas civilizatórias dignas de proteção constitucional
elevada, como são os direitos fundamentais sociais. A possibilidade de
unificação da carreira de policial militar, por meio de processo legislativo, não
assume, de maneira nenhuma, o traço de qualquer tipo de retrocesso, muito
menos social.
9.5 A questão relativa à limitação constitucional de despesas com
pessoal e à previsão orçamentária é um tema que deve ser analisado e
enfrentado pelo Poder Executivo. Se não há estudo de impacto financeiro sobre
a implantação da carreira única, então não é possível sustentar sua inviabilidade
econômica e tampouco afirmar, genericamente, que os Estados – marcados por
realidades tão diversas entre si – não possam vir a absorver tal demanda. Como
o próprio adjetivo sinaliza, os orçamentos são anuais.
9.6 A suposição de que a carreira única implicará quebra da isonomia e
da meritocracia revela-se falaciosa. No plano federal, ao estabelecer as normas
gerais de organização das polícias militares e corpos de bombeiros militares, o
legislador poderá instituir os critérios de promoção na carreira, a serem
observados pelos Estados e pelo Distrito Federal. Assim como a própria carreira
única, os critérios de promoção deverão ser objeto de discussão e deliberação
política no espaço público e democrático – o Parlamento –, cabendo aos
representantes do povo a construção de modelo que atenda as particularidades
da carreira, respeitando a isonomia e a meritocracia.
9.7 O simples fato da proposta de carreira única conflitar com projeto de
lei em tramitação no Congresso Nacional não possui qualquer relevância
jurídica. E tampouco obsta a proposição de outros projetos de lei acerca da
matéria. Registre-se, aqui, por oportuno, que o PL nº 4.363/2001 (Lei Orgânica
Nacional das Polícias Militares e Bombeiros Militares) é um dos apensos do PL
nº 6.690/2002, que está aguardando ser pautado no plenário da Câmara dos
Deputados. O outro apenso é, precisamente, o já mencionado PL nº
6.440/2009, que propõe a carreira única.
9.8 Por fim, a questão previdenciária sequer é desenvolvida na Nota
Técnia da FENEME, mas apenas colacionada entre as demais. De todo modo,
não se vislumbra de que a questão previdenciária possa impossibilitar a
implantação da carreira única nas policias militares e nos corpos de bombeiros,
como se um argumento de viés nitidamente econômico pudesse prevalecer, em
abstrato, sobre o aperfeiçoamento e a melhoria do sistema nacional de
segurança pública.
10. Em uma democracia, não se pode interpretar a Constituição de
acordo com um decreto-lei, mormente se este é oriundo de um regime que,
inclusive, foi declarado “fora da lei” pela Lei nº 9.140/95. Não somente a
Constituição de 1988 estabeleceu o novo como também o próprio legislador
infraconstitucional considerou que todos aqueles que se insurgiram contra o
regime militar estavam ao abrigo da desobediência civil, determinando,
inclusive, a indenização de quem foi lesado por esse ancien régime.
11. Entender que a carreira dos policiais e bombeiros militares deve ser
organizada de acordo com um decreto de antanho é colocar a Constituição de
1988 em um patamar abaixo de um decreto-lei. Quando a Constituição
estabelece que “a lei disciplinará a organização e o funcionamento dos órgãos
responsáveis pela segurança pública, de maneira a garantir a eficiência de suas
atividades” não fixou qualquer “reserva de estruturação da carreira dos órgãos
responsáveis pela segurança pública”. Não há, nesse dispositivo, qualquer
eficácia diferida ou contida. Consequentemente, desde que obedecida a
aprovação de uma lei e desde que a lei não extinga os órgãos de segurança
pública, tudo nela dependerá da liberdade de conformação do legislador.
Qualquer outra interpretação implica atribuir efeitos transcendentes a uma
legislação anterior à Constituição.
12. É comezinho na teoria constitucional que a promulgação de uma
Constituição inova a ordem jurídica. Ela recepciona ou não-recepciona a
legislação que lhe antecede. Se recepciona, isso não quer dizer que uma nova lei
não possa tratar a mesma matéria de modo distinto. A liberdade de
conformação legislativa começa onde termina a eficácia da norma recepcionada
dentro dos respectivos limites constitucionais. Se a Constituição não impõe
parâmetros máximos/mínimos, não define as carreiras ou não traz outros
elementos que possam “amarrar” a futura ação legislativa, então o novo
legislador possui absoluta liberdade de estabelecer aquilo que o povo,
democraticamente, decidiu em um regime representativo. Novos parlamentos,
novas vontades, novas leis.
13. Em suma, após a redemocratização e o advento da Constituição
Cidadã, o país passou por profundas transformações. Ao longo de quase três
décadas, muitas foram as conquistas, embora ainda haja um longo caminho a
ser percorrido na construção de uma sociedade mais livre, justa e solidária. Nos
últimos anos, a reestruturação das polícias militares, em conformidade com o
texto constitucional e o paradigma do Estado Democrático de Direito, tornou-se
um tema candente e que, agora, exsurge na pauta do dia, sobretudo porque
envolve uma área estratégica para o desenvolvimento do Brasil: a segurança
pública.
Brasília, 15 de julho de 2015.
Elisandro Lotin de Souza
Cabo da Polícia Militar de Santa Catarina
Presidente da Associação Nacional dos Praças - ANASPRA
Presidente da Associação de Praças de Santa Catarina - APRASC
Membro do Conselho Nacional de Segurança Pública - CONASP
LENIO LUIZ STRECK
Pós-Doutorado em Direito Constitucional
Professor Titular do Programa de Pós-Graduação em Direito da UNISINOS
Membro Catedrático da Academia Brasileira de Direito Constitucional
Advogado – OAB/RS 14.439
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